Oleh: Iman Munandar Batuara*
Negara Kesatuan Republik Indonesia didirikan bukan hanya melalui banyaknya kebijakan, yang terpenting kemampuan negara mengelola keragaman wilayah, kebutuhan masyarakat, dan kapasitas pemerintahan daerah dalam satu kerangka konstitusional. Pasal 18 Undang-Undang Dasar (UUD) Negara Republik Indonesia 1945 menegaskan keberadaan pemerintahan daerah dan prinsip otonomi daerah. Konsekuensi hubungan pusat dan daerah tidak tepat dipahami hanya sebagai hubungan pemberian kewenangan, tetapi juga sebagai hubungan pembagian sumber daya yang memungkinkan kewenangan tersebut dilaksanakan secara nyata.
Dalam hal tersebut kebijakan efisiensi anggaran pemerintah pusat pada dasarnya adalah bagian dari kewenangan negara untuk menjaga disiplin fiskal, keberlanjutan APBN dan efektivitas belanja. Persoalan hukum dan kenegaraan muncul ketika efisiensi diterjemahkan terutama melalui pengurangan kapasitas fiskal daerah tanpa mempertimbangkan perbedaan kebutuhan pelayanan publik, karakter geografis, kemampuan pendapatan asli daerah, serta beban kewenangan yang telah didesentralisasikan.
Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2022 tentang Hubungan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah (UU HKPD) membentuk hubungan keuangan pusat-daerah yang bertujuan menciptakan alokasi sumber daya yang efisien, adil, selaras, dan akuntabel. Hubungan tersebut menunjukkan bahwa transfer ke daerah bukan sekadar kemuliaan hati pemerintah pusat. Transfer merupakan instrumen hukum dan fiskal untuk menyelaraskan kapasitas pendanaan dengan pembagian urusan pemerintahan. Karena itu, perubahan kebijakan transfer perlu diuji bukan hanya dari sisi penghematan, tetapi juga dari sisi kecukupan fiskal daerah untuk menjalankan urusan pemerintahan yang menjadi amanahnya. Pada titik inilah persoalan efisiensi berhubungan dengan integrasi nasional. Daerah yang secara formal memiliki kewenangan tetapi secara material kehilangan kemampuan membiayai kewenangan tersebut dapat mengalami apa yang disebut sebagai erosi otonomi secara fiskal. Erosi tersebut tidak serta-merta melahirkan disintegrasi, tetapi dapat menciptakan akumulasi persepsi bahwa otonomi hanya berada pada tingkat normatif, sedangkan sumber daya untuk melaksanakan otonomi tetap terkonsentrasi di pusat.
Pengurangan transfer ke daerah (TKD) atau kebijakan efisiensi tertentu secara langsung menyebabkan kepala daerah atau masyarakat daerah ingin memisahkan diri dari Indonesia. Apabila tekanan fiskal berlangsung terus-menerus, tidak proporsional, dan dipersepsikan mengabaikan kepentingan daerah, kondisi tersebut dapat membangun pemikiran adanya ketidakadilan pusat-daerah. Dalam jangka panjang, kebijakan-kebijakan tersebut berpotensi berkembang menjadi tuntutan otonomi yang semakin luas atau, dalam skenario ekstrem, gagasan federalisasi atau pemisahan. Otonomi daerah dalam UUD NRI Tahun 1945 merupakan bagian dari konsep negara kesatuan. Negara kesatuan tidak identik dengan semua keputusan harus dibuat oleh pemerintah pusat. Sebaliknya, konstitusi mengakui pemerintahan daerah yang mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan. Oleh sebab itu, penguatan daerah pada hakikatnya bukan pelemahan NKRI; dalam kondisi yang tepat, daerah yang kuat justru menjadi salah satu fondasi integrasi bangsa.
UU Pemerintahan Daerah membagi urusan pemerintahan dan menata hubungan kewenangan antara pemerintah pusat dan daerah, namun kewenangan membutuhkan sumber pembiayaan. Tanpa dukungan fiskal yang memadai, desentralisasi dapat mengalami kesenjangan antara legal authority dan fiscal capacity. Kesenjangan tersebut berpotensi membuat pemerintah daerah lebih banyak berperan sebagai pelaksana kebijakan pusat daripada sebagai pemerintahan yang mampu menyusun prioritas pembangunan berdasarkan karakter daerahnya. UU HKPD memberikan dasar hukum bagi transfer ke daerah dan penataan hubungan keuangan agar terdapat keselarasan antara urusan pemerintahan dan sumber pendanaan. Dalam kerangka ini, TKD memiliki fungsi pemerataan, pelayanan publik, dan pengurangan kesenjangan fiskal. Karena itu, kebijakan pengurangan transfer perlu memperhatikan prinsip proporsionalitas: semakin besar kewajiban pelayanan yang harus dipenuhi daerah, semakin penting memastikan bahwa kapasitas fiskalnya tidak jatuh di bawah tingkat yang mengganggu pelayanan dasar dan pembangunan. Perspektif hukum kenegaraan menuntut adanya keseimbangan. Pemerintah pusat tetap memiliki otoritas menetapkan prioritas nasional, menjaga stabilitas fiskal, serta mengawasi penggunaan keuangan negara. Akan tetapi, pengawasan tidak seharusnya berkembang menjadi subordinasi fiskal yang membuat ruang kebijakan daerah terlalu sempit. Hubungan pusat-daerah yang sehat adalah hubungan koordinatif dalam bingkai negara kesatuan: pusat menentukan arah nasional, sementara daerah memiliki ruang yang cukup untuk menerjemahkan arah tersebut sesuai kebutuhan masyarakat setempat.
Efisiensi anggaran pada dasarnya tidak berlawanan dengan otonomi daerah. Masalahnya terletak pada prinsip efisiensi. Efisiensi yang menghapus pemborosan, memperbaiki pengadaan, menutup kebocoran, dan meningkatkan kualitas belanja merupakan penguatan tata kelola. Sebaliknya, penghematan yang hanya berorientasi pada pemotongan nominal tanpa mengukur dampak terhadap pelayanan publik dapat menjadi efisiensi semu. Dalam praktik pemerintahan, pemerintah daerah mempunyai struktur belanja yang sebagian bersifat wajib atau sulit dikurangi secara cepat. Pengurangan transfer dalam skala besar dapat menyebabkan daerah melakukan penundaan pembangunan, mengurangi pemeliharaan infrastruktur, membatasi program pelayanan, atau meningkatkan ketergantungan pada sumber pendapatan yang terbatas. Apabila kondisi tersebut terjadi berulang, pemerintah daerah dapat kehilangan kapasitas untuk menunjukkan hasil pembangunan kepada masyarakat.
Pada fase tertentu, persoalan fiskal dapat berubah menjadi persoalan legitimasi. Kepala daerah memperoleh mandat politik dari masyarakat daerah, tetapi ruang fiskalnya ditentukan oleh kombinasi pendapatan daerah dan kebijakan transfer. Ketika masyarakat menuntut pembangunan sementara pemerintah daerah tidak memiliki ruang anggaran yang cukup, tekanan politik terhadap kepala daerah semakin masif. Dalam situasi demikian, konflik yang semula administratif dapat bergeser menjadi konflik persepsi mengenai keadilan hubungan pusat-daerah. Loyalitas politik dalam negara kesatuan tidak seharusnya dibangun melalui ketergantungan fiskal semata. Loyalitas yang sehat tumbuh dari persepsi bahwa negara memberikan perlakuan yang adil, menyediakan ruang partisipasi, menghormati kewenangan daerah, dan memastikan pembangunan dapat dirasakan secara proporsional. Karena itu, kebijakan fiskal mempunyai dimensi integratif yang tidak kalah penting dibandingkan kebijakan keamanan.
Apabila ketegangan fiskal berlangsung dalam waktu lama, aktor politik lokal dapat menggunakan isu ketidakadilan fiskal untuk memperoleh dukungan. Narasi seperti ‘daerah kaya tetapi tidak menikmati hasilnya’ atau ‘daerah memiliki kewenangan tetapi tidak memiliki uang untuk menjalankannya’ dapat menjadi instrumen mobilisasi politik. Narasi tersebut belum tentu benar secara keseluruhan, tetapi dalam politik, persepsi yang berulang dapat mempunyai kekuatan yang sama pentingnya dengan fakta. Dari sini akan muncul risiko yang harus dihitung negara. Tekanan awal mungkin hanya berupa tuntutan tambahan transfer, renegosiasi pembagian pendapatan, atau perluasan kewenangan. Namun jika saluran konstitusional dianggap tidak efektif dan ketidakpuasan terus terakumulasi, sebagian aktor dapat menaikkan tuntutan menjadi otonomi khusus yang lebih luas, federalisasi, atau bahkan pemisahan. Federalisasi bukan sebagai kesimpulan yang pasti, melainkan sebagai salah satu skenario politik yang secara teoritis dapat muncul ketika ikatan fiskal dan politik pusat-daerah mengalami tekanan berkepanjangan. Karena itu, membicarakan risiko disintegrasi bukan berarti mendorong disintegrasi. Justru sebaliknya, realitas tersebut merupakan bentuk peringatan dini agar negara mampu mengidentifikasi sumber ketegangan sebelum berubah menjadi konflik politik yang lebih besar. Negara yang kuat bukan negara yang menghindari kritik terhadap kebijakan pusat, melainkan negara yang mampu memperbaiki konsep kebijakan sebelum ketidakpuasan berubah menjadi krisis kepercayaan.
Pemerintah pusat perlu mempertimbangkan model efisiensi yang berbasis dampak, bukan sekadar persentase pemotongan. Setiap kebijakan pengurangan transfer sebaiknya didahului analisis mengenai dampaknya terhadap kemampuan daerah memenuhi pelayanan dasar, kewajiban belanja, pembangunan infrastruktur dan kapasitas fiskal masing-masing daerah. Daerah dengan kapasitas fiskal rendah tidak dapat diperlakukan identik dengan daerah yang memiliki basis pendapatan kuat. Diperlukan mekanisme dialog fiskal pusat-daerah yang lebih substantif. Pemerintah daerah tidak cukup hanya menerima keputusan transfer, tetapi perlu dilibatkan dalam penilaian dampak dan penentuan skala prioritas. Forum semacam ini bukan bentuk pelemahan kewenangan pusat, melainkan instrumen untuk memperkuat legitimasi kebijakan nasional.
